Fallo Salas c/ Salta (CSJN, 2009): resumen, sumario y texto completo

Buenos Aires, 26 de marzo de 2009.

Autos y Vistos; Considerando:

1°) Que esta Corte, en su pronunciamiento del 29 de diciembre de 2008, dispuso el cese provisional de los desmontes y talas de bosques nativos en los departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria, autorizados por la Provincia de Salta durante el último trimestre del año 2007.

Que el Estado provincial (fs. 91/93) solicitó que se deje sin efecto la medida cautelar decretada, sobre la base de lo dispuesto por los artículos 5, 7 y concordantes de la Constitución Nacional, toda vez que por intermedio de la referida cautelar —según afirma— se habrían alterado los efectos normales de los actos que, en virtud de su naturaleza gozan de presunción de legitimidad, la cual los inviste de una particular validez que obliga a quien los impugna a acreditar de modo preciso, concreto y detallado, las razones en que funda su pretensión de privarlos del status jurídico que el ordenamiento legal les otorga con el fin de permitir al Estado el cumplimiento de sus cometidos.

2°) Que la medida adoptada por esta Corte se funda en el principio precautorio contemplado en la Ley General del Ambiente 25.675 (art. 4) que dispone: "Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente".

En el presente caso se ha demostrado claramente que se otorgaron autorizaciones para la tala y desmonte tomando en consideración el impacto ambiental de cada una de ellas, pero no se ha efectuado ningún estudio relativo al efecto acumulativo de todas las autorizaciones. La tala y desmonte de aproximadamente un millón de hectáreas tendrá un efecto sobre el ambiente que no se puede ignorar y que, en palabras expresadas por el representante de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación en la audiencia pública del día 18 de febrero del corriente año, seguramente será negativo.

Por otra parte, los representantes del Estado provincial reconocieron, en la misma oportunidad, que muchas de las áreas en las que se autorizaron desmontes o aprovechamientos forestales, pueden ser ahora categorizadas como de alto valor de conservación en virtud de las disposiciones de los artículos 8 y 10 de la ley 7543 cuya reglamentación debía ser dictada a los 60 días de su promulgación el 18/12/08. Interrogados que fueron por el Tribunal acerca de qué ocurriría en tal caso, señalaron que podrían revocarse las autorizaciones, y eventualmente reparar o mitigar los perjuicios sufridos por quienes las hubieran obtenido, recurriendo para ello a aportes provenientes del "Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos" creado por la ley 26.331 —reglamentada recientemente mediante el decreto 91/2009 del 13 de febrero de 2009—.

Se configura entonces, una situación clara de peligro de daño grave porque podría cambiar sustancialmente el régimen de todo el clima en la región, afectando no sólo a los actuales habitantes, sino a las generaciones futuras. Este perjuicio, de producirse, sería además irreversible, porque no habría manera alguna de volver las cosas a su estado anterior.

Existe, entonces, un peligro claro de daño irreversible y una ausencia de información relativa a dicho perjuicio.

El principio precautorio produce una obligación de previsión extendida y anticipatoria a cargo del funcionario público. Por lo tanto, no se cumple con la ley si se otorgan autorizaciones sin conocer el efecto, con el propósito de actuar una vez que esos daños se manifiesten. Por el contrario, el administrador que tiene ante sí dos opciones fundadas sobre el riesgo, debe actuar precautoriamente, y obtener previamente la suficiente información a efectos de adoptar una decisión basada en un adecuado balance de riesgos y beneficios.

La aplicación de este principio implica armonizar la tutela del ambiente y el desarrollo, mediante un juicio de ponderación razonable. Por esta razón, no debe buscarse oposición entre ambos, sino complementariedad, ya que la tutela del ambiente no significa detener el progreso, sino por el contrario, hacerlo más perdurable en el tiempo de manera que puedan disfrutarlo las generaciones futuras.

3°) Que la aplicación del principio precautorio en este caso, obliga a suspender las autorizaciones de tala y desmonte y su ejecución en los cuatro departamentos mencionados hasta tanto se efectúe un estudio del impacto acumulativo de dichos procesos.

El estudio referido deberá ser realizado por la Provincia de Salta, en forma conjunta con la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, la que deberá resguardar el respeto de los presupuestos mínimos en la materia. Asimismo, se deberá dar amplia participación a las comunidades que habitan en la zona afectada.

Dicho estudio deberá concentrarse en el análisis del impacto ambiental acumulativo de la tala y desmonte señalados, sobre el clima, el paisaje, y el ambiente en general, así como en las condiciones de vida de los habitantes. Deberá proponer asimismo una solución que armonice la protección de los bienes ambientales con el desarrollo en función de los costos y beneficios involucrados. En tal sentido, deberá identificar márgenes de probabilidades para las tendencias que señale, valorar los beneficios relativos para las partes relevantes involucradas y las generaciones futuras.

El estudio deberá ser realizado en un plazo máximo de noventa días.

Esta decisión encuentra su fundamento en la Ley General del Ambiente en cuanto dispone que "el juez podrá extender su fallo a cuestiones no sometidas expresamente a su consideración por las partes" (art. 32, ley 25.675).

4°) Que por las razones apuntadas, el Tribunal ha justificado suficientemente la intervención tomada en la causa, como así también la adopción de las medidas allí dispuestas y ha señalado expresamente que no debe verse en ello una intromisión indebida en las atribuciones de otros poderes del Estado, cuando lo único que ha hecho, como custodio de las garantías constitucionales, es tender a tutelar derechos de la índole de los invocados, o suplir omisiones en la medida en que dichos derechos puedan estar lesionados (arg. Fallos: 328:1146; 330:111).

En estas condiciones, y sin perjuicio de la decisión que en definitiva pueda recaer acerca de la competencia de esta Corte para entender en el caso por vía de la instancia prevista en el artículo 117 de la Constitución Nacional, no se advierte que el temperamento adoptado en el caso conlleve un supuesto de gravedad institucional con afectación del régimen federal y del reparto de competencias que los constituyentes de 1853 diseñaron para preservarlo; ello es así toda vez que la provincia demandada no puede ver afectada su autonomía por la intervención asumida en la causa, desde que la competencia originaria constituye una garantía de obtener un Tribunal imparcial.

Cabe poner de resalto que el Tribunal adoptó este mismo criterio por vía de su instancia originaria en las causas L.733.XLII "Lavado, Diego Jorge y otros c/ Mendoza, Provincia de y otro s/ acción declarativa de certeza" (Fallos: 330:111), la que es demostrativa de los pasos dados en la modificación del estado de cosas que dio lugar a su promoción, como así también del cuidado observado por el Tribunal en el marco de una de sus primeras cargas y obligaciones, en la búsqueda de caminos de superación del conflicto y en el mantenimiento de su imparcialidad.

5°) Que, por otra parte, cabe tener en cuenta que la propia provincia dictó la ley 7543 (B.O. del 26/1/2009, ADLA 2009-A, 869) que establece las normas de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos de la Provincia de Salta, en virtud de la previsión contenida en el artículo 6° de la ley 26.331; es decir que admite la necesidad de regulación tuitiva, la que debe respetar presupuestos mínimos vigentes en el orden nacional.

En la audiencia celebrada el 18 de febrero del corriente año, los representantes del Estado provincial expresaron que la tarea de confección de la cartografía y reglamentación de la ley local se encuentra en plena etapa de desarrollo. Al respecto, cabe destacar que el artículo 8 de esa ley fija plazo para que la Autoridad de Aplicación elabore el soporte cartográfico como instrumento de orientación y referencia, para la delimitación de las áreas que corresponden a las tres (3) categorías de conservación establecidas (muy alto, mediano y bajo valor de conservación).

En ese contexto, al no existir una determinación precisa de las áreas que podrían actualmente ser categorizadas como sectores de muy alto o de mediano valor de conservación (arg. artículo 9°, ley nacional 26.331, y artículos 10 a 16 de la ley local 7543), frente a la vigencia de las autorizaciones otorgadas y a la falta de cartografía y de reglamentación de la ley local, se justifica plenamente una medida como la dispuesta en el considerando 3°.

Por ello, oídas las exposiciones de las partes sobre la situación denunciada en autos en la audiencia informativa celebrada el 18 de febrero del corriente año, sobre la base de los fundamentos y principios enunciados y, sin perjuicio de lo que en definitiva se decida, se resuelve:

I. Rechazar in limine el planteo efectuado en el punto IV de fs. 91/93.

II. Ampliar la diligencia preliminar dispuesta a fs. 37/39 y, en consecuencia, requerir a la Provincia de Salta que, en el plazo máximo de noventa días realice un estudio de impacto ambiental conforme las especificaciones dadas en el considerando tercero.

III. Suspender todas las autorizaciones de tala y desmonte y su ejecución en los cuatro departamentos descriptos hasta tanto se efectúe el estudio requerido en el punto anterior.

IV. Postergar provisoriamente la decisión sobre la competencia del Tribunal.

Notifíquese con habilitación de días y horas inhábiles.

RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI.

ES COPIA

Parte actora: Dino Salas, por derecho propio y en representación de la Congregación Wichi San Ignacio de Loyola; Miguel Montes y Mario Aparicio, por derecho propio y en representación del Consejo de Organizaciones Wichi Zona Bermejo; Mario Ferreyra, por derecho propio y en representación de la Comunidad Fwiñol Carboncito; Estefanía López, por derecho propio y en representación de la Comunidad Misión San Francisco; Gumercinda Mónica Romero, por derecho propio y en representación de la Comunidad Indígena Guaraní Estación Tabacal; Bautista Frías, por derecho propio y en representación de las Comunidades Wichi Zopota y El Escrito; Pedro Segundo, por derecho propio y en representación de la Comunidad Wichi San José-Chustaj Lhokwe; Eduardo Rivero, por derecho propio y en representación de la Comunidad Misión Wichi Chowayuk; Roque Miranda, por derecho propio y en representación de la Comunidad Hoktek T'oi del Pueblo Wichi y Mónica Modesta Villada, por derecho propio y en representación de la Asociación de Pequeños Productores del Chaco Salteño; todos con el patrocinio letrado de los Dres. Alicia Beatriz Oliveira y Raúl Gustavo Ferreyra.

Parte demandada: Provincia de Salta y Estado Nacional.