Fallo Pustelnik (CSJN, 1975): resumen, sumario y texto completo

Buenos Aires, 7 de octubre de 1975.

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por Mariscal Ramón Castilla S. A. y otros en la causa Pustelnik, Carlos Arnoldo y otros s/ resolución del Intendente Municipal - exp. 125.769 (res. nº 5) s/ recurso Contenciosoadministrativo nº 471”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

Que la sentencia de fs. 292, dictada por la Sala A de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, confirmó el decreto 5/1971 del Intendente Municipal de la Ciudad de Buenos Aires por el cual se dejó sin efecto la resolución tomada por la respectiva Secretaría de Obras Públicas de fecha 12 de septiembre de 1969, que autorizó a la parte recurrente para construir un edificio en torre en el predio de la calle Mariscal Ramón Castilla 2871, ordenándose ajustar el proyecto y la construcción de la obra a las normas urbanísticas para el área de Palermo Chico, aprobadas por la Ordenanza 25.132, o su demolición. Contra aquel pronunciamiento se interpuso el recurso extraordinario de fs. 304 que, denegado por el a quo a fs. 324, motiva la presente queja.

Que el fallo recurrido califica de ilegítima e irregular la resolución del Secretario de Obras Públicas de la Municipalidad por la cual se otorgó a los apelantes el mencionado permiso para edificar —luego revocado por decreto del Intendente Municipal nº 5/1971— y, en su mérito, confirma este último. Tal calificación de ilegitimidad, en cuanto ha sido impugnada por arbitrariedad con argumentos atendibles, torna directa la relación entre la misma y la garantía constitucional de la propiedad, toda vez que esa calificación excluye la posibilidad de indemnización, como podría resultar si la revocación del permiso obedeciera a causa de oportunidad. Es por tal motivo que, no obstante la naturaleza local de los actos administrativos enjuiciados, existe en la causa cuestión federal bastante para ser examinada en la instancia extraordinaria.

Por ello, declárase procedente la presente queja, disponiendo se la agregue a los autos principales y se reintegre a la parte recurrente el depósito de fs. 1.

Y considerando en cuanto al fondo del asunto pues, teniendo en cuenta el pleno debate que han hecho las partes, resulta innecesaria más sustanciación:

1º) Que la autorización para edificar conferida a los recurrentes por resolución del Secretario de Obras Públicas municipal configuró un acto administrativo que gozó de la presunción de legitimidad fundada en la razonable suposición de que respondía a las normas municipales vigentes al tiempo de ser dictado, por las garantías objetivas y subjetivas que precedieron a su emanación.

2º) Que dicha presunción de legitimidad de los actos administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta.

3º) Que la invalidez de los actos de derecho público ha de enjuiciarse según las normas de la materia iuspublicista sin que a ello se oponga el recurso a las reglas del Código Civil en cuanto éstas guarden congruencia con la naturaleza, fines y garantías propios de aquellos actos en modo que las categorías relativas a la invalidez, oriundas de la citada fuente del derecho privado, puedan concebirse como principios generales del derecho.

4º) Que, de acuerdo con tal criterio, la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un concepto general del orden jurídico, que sólo requiere una declaración judicial o administrativa a su respecto, a diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo para que se torne visible.

5º) Que una de las categorías de la invalidez de los actos administrativos es la concerniente al acto irregular en el cual luce manifiestamente un grave error de derecho que supera lo meramente opinable en materia de interpretación de la ley. Dicho acto irregular no ostenta apariencia de validez o legitimidad en virtud de su título y ha de ser calificado como acto inválido por la gravedad y evidencia del vicio que contiene (Fallos: 164:140; 179:249; 185:177; 250:491; 253:15, entre otros).

6º) Que el acto administrativo regular, en cambio, aun cuando traiga aparejados vicios de ilegitimidad, ostenta empero cierto grado de legalidad que lo hace estable y produce la presunción de su legitimidad. En consecuencia, no le es dable a la Administración Pública revocarlo por sí y ante sí en razón de su ilegitimidad, sino que debe demandarla judicialmente o revocar el acto por razones de mérito, oportunidad o conveniencia.

7º) Que, en efecto, la autorización para construir otorgada a los apelantes no ostentó vicios manifiestos de gravedad jurídica suficiente para ser calificada como acto irregular. De las particulares circunstancias de la causa judicial se extraen elementos de juicio relevantes que conducen, por el contrario, a la conclusión de que aquella autorización no estuvo viciada, en su origen, de ilegitimidad evidente.

8º) Que el juicio sentado en el considerando anterior encuentra respaldo en las siguientes contingencias del recurso contenciosoadministrativo municipal rechazado por el superior tribunal de la causa que, tras haber antes llamado autos para sentencia a fs. 192 vta., dejó sin efecto dicho llamamiento y dispuso a fs. 195, para mejor proveer, convocar a las partes a fin de proponer peritos arquitectos que informaran al tribunal acerca de las siguientes cuestiones: 1º) si la autorización para construir el inmueble Mariscal Ramón Castilla 2871, dada el 12 de septiembre de 1969 en el expediente municipal 125.768/68, infringía las disposiciones de la ordenanza 24.077, puesta en vigor por la ordenanza 24.128 del 3 de enero de 1969; 2º) si desde un punto de vista técnico, eran compatibles y de posible aplicación simultánea en el Barrio Palermo Chico las ordenanzas 24.077 y 23.907, esta última luego derogada por la ordenanza 25.132; 3º) si urbanísticamente implica un deterioro del marco arquitectónico de la Plaza República de Chile la concesión de un permiso para construir un edificio en torre de 74 metros de altura; 4º) sobre los demás puntos atinentes a la causa que deseen proponer las partes.

9º) Que en la audiencia de fs. 205 las partes propusieron por escritos que se agregan a fs. 200/204, puntos de ampliación del peritaje ordenado como así también sus respectivos peritos; éstos, junto con el perito tercero de oficio, resultaron designados por el tribunal a fs. 211 vta. Producido el informe que se agrega a fs. 220/236, el a quo a fs. 240 vta. ordenó correr traslado del mismo por su orden, el que fue contestado por la recurrente a fs. 246/287 y por la recurrida a fs. 288/291.

10º) Que, como primera conclusión, corresponde afirmar que la ilegitimidad del permiso para construir no le fue evidente al tribunal sentenciante, que resolvió recibir informe pericial sobre puntos de índole fáctica y jurídica urbanísticas.

11º) Que, por otra parte, la sentencia recurrida desestimó el fundamento del decreto 5/1971, el cual revocó la autorización para construir en base a la falta de incorporación de la ordenanza 23.907 en el Código de la Edificación, que de haberse hecho efectiva —agrega— habría conducido a coordinar aquella ordenanza con la 24.077, cuyas normas edilicias para la zona de Palermo Chico hubiesen resultado prohibitivas de la autorización concedida. Tampoco admitió el fallo apelado que el Secretario de Obras Públicas municipal haya otorgado el acto sin meditar profundamente sobre sus consecuencias y aún juzgó insuficiente este pretendido fundamento del decreto revocatorio para sustentar su validez.

12º) Que, en cambio, la sentencia apelada sólo consideró relevante apreciar si la resolución por la que se otorgó el permiso era conforme a las normas urbanísticas que resultaban vigentes en la zona de Palermo Chico establecidas por la ordenanza 24.077. El considerando 5º de aquel pronunciamiento calificó tal cuestión de “intrincada hermenéutica sobre la cual han discrepado los peritos arquitectos José Aslán, Alberto Mendonça Paz y Carlos H. Rivarola en el dictamen de fs. 223/236, que el tribunal les requiriera”, en tanto que tomó muy en cuenta el dictamen pericial producido en disidencia.

13º) Que dos de los peritos arquitectos designados, uno de ellos de oficio por el tribunal, concluyeron que la autorización para edificar otorgada no infringió el art. 12 de la ordenanza 24.077 en cuestión. El tercer experto se expidió en parecer contrario con fundamentos que aprecia la sentencia extensamente para concluir que un edificio en torre de 74 metros de altura permitida destruiría los valores urbanísticos, plásticos e históricos del área donde se implantase aquél. Con relación a la inteligencia del art. 12 de la ordenanza 24.077, la sentencia impugnada admite la equivocidad de su texto y alcanza un resultado interpretativo que juzga más acorde con la razón de la norma literalmente ambigua y conduce a la interdicción de una altura superior a 35 metros.

14º) Que, en mérito a dicha interpretación, en el considerando 8º del fallo recurrido se califica al decreto municipal 5/1971 como acto administrativo revocatorio de una autorización para construir, por razón de “ilegitimidad”, pues ésta era incompatible con las normas urbanísticas vigentes a la fecha de ser concedida, rectamente interpretadas. Empero, en el mismo considerando se afirma que “aunque tal autorización aparentase ser un acto ‘regular’, en verdad constituía un acto ‘irregular’ por el vicio de fondo que lo corroía y desvirtuaba, a saber la errónea interpretación de aquellas normas urbanísticas aludidas, hasta grosera por las consecuencias incompatibles con el bien público, a que daba lugar, cualquiera hubiese sido la intención del funcionario municipal que concedió aquella autorización en trasgresión originaria del orden jurídico municipal”.

15º) Que, en cuanto la sentencia apelada afirma simultáneamente que la autorización para edificar aparentó ser un acto regular cuando en verdad constituía un acto irregular, resulta autocontradictoria en los términos de la doctrina de derecho administrativo citada en el 9º considerando del fallo impugnado y respaldada por la jurisprudencia de esta Corte precisada en el 5º considerando del presente, según la cual no priva de su carácter regular al acto administrativo una causa de invalidez no manifiesta.

16º) Que tales conceptos de derecho administrativo son de indudable aplicación en la presente causa, en la cual se debatió el recurso contenciosoadministrativo municipal de acuerdo al art. 80 de la ley 1893 sin que se hayan aducido por el tribunal a quo fundamentos suficientes que justificaran la excepción a los antes mencionados principios. Porque no le es dable al poder jurisdiccional calificar retroactivamente como irregular un acto que aunque los jueces valoren inválidos en sus sentencias era aparentemente válido y regular al momento de dictarse. Ello implica desconocer los derechos que pudieran ejercerse a raíz del acto administrativo presumiblemente legítimo y regular, hasta tanto la invalidez sea judicialmente manifestada, en virtud de los efectos de la cosa juzgada administrativa susceptibles de ser alegados por la propia Administración Pública o los particulares concretamente interesados.

17º) Que, por lo demás, la autorización para edificar en cuestión fue indebidamente calificada de irregular porque no se dictó con grosero error de derecho que superara lo meramente opinable en la materia jurídica urbanística. La interpretación del derecho municipal aplicable a dicha autorización resultó asunto de “intrincada hermenéutica” para el mismo tribunal sentenciante. No se debatió vicio de competencia, moralidad, expresión de la voluntad administrativa, forma o causa del acto, siquiera oculto. Tan solo se controvirtió su contenido objetivo en punto a la legitimidad de éste que se ha juzgado contrario al orden jurídico municipal entonces vigente. Sin embargo, es claro que aún en ese aspecto el acto no fue manifiesta ni evidentemente inválido. Más allá de la difícil inteligencia de las normas locales aplicables, no resulta de suyo inopinable haber juzgado que la construcción de un edificio en torre en el área de Palermo Chico no contrariaba los valores arquitectónicos y plásticos existentes en la zona urbana aludida como lo pone de relieve el dividido parecer de los expertos. Por ello, porque el acto no superó lo opinable en materia jurídica y estética arquitectónica, resulta arbitrario calificarlo de irregular en el sentido que a dicho concepto jurídico ha asignado la jurisprudencia de este Tribunal, admitido asimismo por el a quo. A igual conclusión se arriba examinando la finalidad del acto que debió ajustarse al interés público. Por la relación que dicha finalidad guarda con su objeto, al no ser irregular éste, debería mediar evidente desviación de poder para irregularizar el acto en su finalidad, extremo que dista mucho de haberse acreditado en la causa.

18º) Que, por consiguiente, el decreto municipal 5/1971 no constituyó un acto de revocación por razones de irregularidad de la autorización acordada sino que mediaron motivos de oportunidad, mérito o conveniencia ya que a la fecha de dictarse el citado decreto estaba en vigor la ordenanza 25.132, posterior al permiso, que derogara la ordenanza 24.077 en cuya base se concediera éste y disipara las dudas interpretativas a que ella diera lugar, prohibiendo inequívocamente la erección de edificios en torre en la zona edilicia de Palermo Chico.

19º) Que, apreciada y juzgada la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia y fundada en la Ordenanza nº 23.132, el agravio de los recurrentes vinculado a la garantía constitucional de la propiedad que habría sido vulnerada por el decreto local nº 5/1971, según se alega, carece ya de sustancia porque la revocación por las razones dichas deja abierta a los afectados el derecho de obtener indemnización por el daño que se probare.

20º) Que, ese derecho, justificado el detrimento patrimonial, reconoce fuente directa en la garantía constitucional de la propiedad y, por consiguiente, el acto revocatorio “sub examine” no requirió declaración que reconociera aquél como recaudo de su validez, desde que el mismo no se constituye con esa declaración carente de virtualidad jurídica propia, como también así lo juzga la sentencia recurrida.

21º) Que la falta de determinación de la indemnización debida, aunque más no sea en forma provisional, de que adolece el decreto recurrido, según se arguye, tampoco puede contrariar la garantía de la propiedad toda vez que tal indemnización podrá ser reclamada por la vía y forma que corresponda.

22º) Que habiéndose declarado en el precedente considerando 18º la calificación del decreto revocatorio 5/1971 local por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, carece asimismo de gravamen el agravio relativo a la violación de la defensa en juicio. Cabe observar que la instancia del recurso contencioadministrativo municipal es garantía suficiente del debido juzgamiento de la regularidad o irregularidad de los actos administrativos, en razón de que la invalidez manifiesta de los últimos puede ser declarada en dicha instancia sin menoscabo de la defensa en juicio, por la índole patente de la causa que los torna ilegítimos.

Por ello, y habiendo dictaminado el Señor Procurador Fiscal, se revoca la sentencia apelada en cuanto declara que el decreto 5/1971 del Intendente Municipal de la Ciudad de Buenos Aires revocó la resolución tomada por el Secretario de Obras Públicas con fecha 12 de septiembre de 1969 por causa de ilegitimidad e irregularidad de esta última resolución y se resuelve declarar que el decreto municipal 5/1971 revocó dicha resolución por razones de oportunidad, mérito o conveniencia (art. 16 segunda parte de la ley 48).

MIGUEL ANGEL BERÇAITZ — AGUSTÍN DÍAZ BIALET — HÉCTOR MASNATTA — RICARDO LEVENE (h).